“一带一路”战略下对外投资新格局

作者 : 张燕生   国家发展和改革委员会学术委员会秘书长

    黄益平   北京大学国家发展研究院副院长

【智者论道】  张燕生、黄益平：

“一带一路”战略下对外投资新格局

编者按：

   APEC会议期间，推进“一带一路”战略再次成为举世瞩目的焦点。与相关各国打造互利共赢的“利益共同体”和共同繁荣发展的“命运共同体”，已成为我国主动应对全球形势变化、统筹国内国际两个大局的重大战略决策。此前，“推进丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路建设”于2013年底写入十八届三中全会“决定”。在此背景下，中国近期发起设立亚投行和丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持。习近平总书记在APEC工商领导人峰会上表示，未来10年中国对外投资将达到1.25万亿美元，亦即未来10年中国对外直接投资将增长近三倍，这意味着我国对外投资将开启全新格局。

   中国推动大规模资本走出去，有何收益？在此过程中存在怎样的风险？政府、国企与民营企业应当各自承担怎样的角色？中国未来应当如何稳妥推进海外投资？为探究以上问题，《21世纪》记者采访了国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生，以及北京大学国家发展研究院副院长黄益平。

“一带一路”战略背景

   记者：中国将建设“一带一路”上升至国家战略的高度，并发起设立亚投行和丝路基金，有着怎样的国内国际背景？

   张燕生：关于“一带一路”提出的背景，可以说源于邓小平的三句话。首先是邓小平1984年在中央军委座谈会上提出要统筹“三个开放”，即对西方发达国家的开放、对苏联和东欧国家的开放和对第三世界发展中国家的开放。当时中国开放的重点是对西方发达国家的开放，因为需要西方的技术、人才。而现在，IMF和世界银行都预测2014年中国的经济规模按照购买力平价估计将超过美国，居全球第一，因此2014年将是“中国的世界”元年。而且，全球各机构都预测2014年中国将会首次实现对外直接投资（ODI）超过外商对华投资（FDI），因此2014年也是中国对外投资的元年。从2014年到2049年的新35年间，中国开放的战略是什么？十八届三中全会提出要形成全方位开放的新格局。“一带一路”建设沿线绝大部分是转型中国家和发展中国家，这意味着中国开始构建新的开放型经济体制，作为一个负责任的大国，形成全方位开放新格局，培育引领国际合作、竞争的新优势。

   第二，邓小平在1988年提出了“两个大局”的思想：先形成东部沿海地区率先发展的大局，然后形成中西部开放开发的大局。“一带一路”实际上也是统筹两个大局的战略选择，将带动整个西部地区的开发和开放，是举全国之力沿“一带一路”推动贸易开放的一个新战略。中国是一个大国，其他国家的时间序列的动态比较优势在中国体现在横截面上，即在同一个时点，东中西部差距很大。所以，当前统筹两个大局，实际上是解决中国的区域间发展差距问题，以实现新时期国内的城乡、区域间均衡性发展。

   第三，邓小平在30年前提出了“对内改革、对外开放”。新时期的“一带一路”，实际上是统筹改革、开放的全新战略，通过全球投资、全球配置资源，形成新的全球影响力。这其中涉及美国试图用TPP使中国边缘化，中国则用TPP倒逼自己新时期的改革，因此开放和改革是一个硬币的两面，相辅相成，缺一不可。

在全方位的互联互通和基础设施的建设中，都涉及长期融资，可以看出，无论是亚洲开发银行还是世界银行，整个布雷顿森林体系构建的金融体系已经完全被西方控制。因此我们希望进行补充，因为市场需求很大，仅亚洲的基础设施建设，亚洲开发银行就预测为8万亿美元，现有的开放性金融都是杯水车薪，而且他们不是以发展为主题。所以构建亚洲的基础设施建设银行和丝路基金，都是为新时期新的战略格局变化提供长期融资工具，以促进实现这个大格局。

   黄益平：最简单的背景就是中国从一个小国经济变成了一个大国经济。刚刚改革开放的时候，我国在世界经济中的地位微不足道，对世界市场没有显著的影响。但现在不一样了，中国经济已经成为全球第二大经济体，世界银行和国际货币基金组织以购买力平价估计的我国的经济规模甚至已经超过了美国。作为一个大国经济，对全球经济的影响力已经发生了根本性的转变，我们通常说的“中国买什么什么贵、卖什么什么便宜”就是一个很好的佐证。同时，就像大象再也无法藏身大树之后，大国经济很难再如过去那样“韬光养晦”。比如过去三十几年我国经济高速增长，起码也是部分地得益于美国倡导的经济全球化，美国和其他发达国家也都积极支持中国的改革开放。但时过境迁，虽然美国口头上还是表示乐见中国经济崛起、愿意进一步推进美中经济合作，但是竞争甚至围堵的声音在增加。作为一个大国经济，中国需要走出去，这不仅仅是因为全球危机以后，中国和其他发展中国家一道提出了改革国际经济秩序的要求，其实也是中国经济保持可持续增长的重要外部条件。“一带一路”战略正是在这样的国际和历史背景下应运而生的。

   记者：有观点认为，提出“一带一路”战略并推进对外投资，其中一个原因是支持当前疲软的中国经济维持增长动力，您如何看待？

张燕生：首先，“中国经济增长动力疲软”的看法不正确。考察过去35年中国经济增长的动力，使用索洛增长模型，把全要素生产率的贡献分为资源再配置产生的效率提升（即改革红利）和技术进步带来的创新红利。过去35年中，每当改革动力、创新动力释放出来，这个时期的发展就是最好的。

   在加入WTO前，中国经济增速很快，因为大家普遍认为是“狼来了”，为了应对狼的冲击，中央政府跑步前进，调整了三千多项法律法规、政策，地方政府也在积极应对，银行、农业、汽车等各行业都担心跑得慢被狼吃掉，积极应对开放可能带来的狼冲击。而入世以后人们发现狼不可怕，改革就停滞了，所以生产率对增长的贡献反而在2002年以后是减弱的。因此，未来要全面深化改革和全面鼓励创新驱动。

   经过35年的改革开放，中国积累的对外金融资产达5万多亿美元，对外直接投资只有5000多亿美元，而美国人所持有的东亚资产71%以上都是ODI。因此，中国下一步的战略任务是如何提升ODI占比。目前中国对外投资的存量是5000多亿，2020年估计能达到1.2万亿，在未来的25年内有望达到3.5万亿美元，即占比70%。

   因此，坚定不移地推动公平竞争条件下的创新驱动，这是支撑新增长动力最重要的源泉。所以说“一带一路”绝不是寻求新动力，而是在新时期推动为新一轮高水平开放和高标准改革，所进行的战略布局。

   黄益平：“一带一路”是一个长期性的大战略，虽然相应的在国内基础设施领域的投资或者投资品的输出必定会有益于经济增长，但过度解读它对挽救当前疲软的宏观经济局面的作用反而可能影响“一带一路”战略的最终成功。“一带一路”战略的根本意义在于通过丝绸之路和海上丝路的建设支持周边国家的经济发展同时加快中国与这些国家之间的经济融合，形成新的长期增长的动力。这就意味着相关的投资必需大胆规划、谨慎推进，基础设施项目是否能够在短期内带动经济活动的繁荣，直接关系到这些投资能否得到回报，从而影响到“一带一路”成功与否的概率。而基础设施建设能否推动经济增长特别是促进地区经济融合，不仅是个经济问题，同时也是一个政治问题。需要政府间的合作，但更需要政府间的长期合作。如果过度关注对短期经济增长的支持，很可能导致盲目、仓促上马基础设施建设项目，大大降低投资的效率以及长远的效果。

布局全球投资的收益

   记者：习近平主席在APEC工商领导人峰会上表示，未来10年中国对外投资将达到1.25万亿美元，这意味着未来10年中国对外直接投资将增长近三倍。中国推动大规模资本对外输出，有何收益？

   张燕生：过去我们是从国内的角度配置资源和市场，未来将从全球视角去配置。目前国内很多产业的产能过剩很严重，产能利用率平均只有72%，以往我们认为钢铁等传统产业要淘汰、转移，但是从全球来讲，都是英雄大有用武之地。我在“一带一路”沿线国家调研也发现，中国产能过剩的设备，对他们而言都是先进的技术，因此国内市场可以沿着“一带一路”进行资源的全球配置。

   当前国内很多的产业都是市场、资源、生产“三头”在外。有一个问题我困惑了很久，为什么要把铝土矿、铁矿石、石油运回国内，完成加工再卖到全世界，为什么不能在资源所在地，用当地的环境容量、排放容量，投资建厂生产电解铝、氧化铝和铝锭等产品，然后把产品卖到全球，其中一部分用来满足国内需要。从全球资源配置角度来看，只要不脱离实体经济为主，就不会产生空心化问题，同时还能把价值链放到全球范围内进行更合理的配置和调整，形成全球范围内的产业、服务、资本、人才布局，以全方位的国际合作方式来解决中国的问题。所以，这是中国真正作为一个负责任大国在全球扮演领头羊的重大决策，而中国所收获的利益也将是战略性和全球性的。

   黄益平：未来10年对外直接投资1.25万亿美元，也就是每年平均1250亿美元，这个数字听起来很大，其实并非特别惊人。我们可以从两个方面来看，2004年的时候中国的对外直接投资几乎为零，今年全年可能超过1000亿美元，按照这个趋势来看，未来10年平均每年投资1250亿美元，这个估计相当保守。另外，2004年的时候我国的外汇储备为6100亿美元，现在已经超过4万亿美元，也就是说过去10年间外汇储备增加了三万多亿美元。假定未来金融改革包括汇率改革和资本项目开放，央行将大大减少对外汇市场的干预，外汇储备的积累就会大大放慢，这样资本流出就会更多地以民间投资的形式出现。当然现在经常项目顺差已经大大缩小，资本流出的总规模可能会随之有所收缩。由企业替代央行进行对外投资，原则上看应该是一个进步，因为企业知道需要什么、能做什么，当然前提是企业面对硬的预算约束。如果是像过去一样由国有企业大把地往外撒钱，投资效率能否改善则不好说。

   记者：中国推动对外资本输出，能否有效化解中国产能过剩的问题？对化解国内巨额外汇储备有什么作用？是否会推动人民币国际化？

   张燕生：我们在2007年的研究得出，如果人民币汇率市场化加快、利率市场化加快，只需要6000亿美元的外汇储备。因此当前3.8万亿美元的外汇储备资产中，至少有3万亿美元需要由储备资产转化成非储备资产，进行合理多元化的管理和运用，可能变成政府、企业或自然人的对外投资。我认为“十三五”时期，贸易顺差很可能会成为平衡甚至逆差，如果ODI持续大于FDI，随着资本市场开放，可能出现证券投资、短期资本流动逆差，使“双顺差”局面出现结构性变化。到那时，中国就进入用价格来出清国际收支差额的阶段，汇率、利率市场化改革就变得非常重要。

   随着中国的“走出去”，人民币国际化毫无疑问也变得非常重要。因为走出去时，马上会面临外汇风险，这时人民币会开始逐步成为贸易结算、投资、储备货币，这是随着时间序列推移一步步变化的。

   黄益平：如果对外直接投资是企业行为，我们最好就从企业获得最佳投资回报的动机来理解，不要过多地考虑其它方面的目的。比如，对外直接投资确实有可能帮助化解一部分国内的过剩产能，但究竟能发挥多少作用则不好说，过剩产能产品的输出是有运输半径的，很多建材恐怕还是在当地生产效率更高。同样的，中国企业走出去，当然对人民币国际化会有帮助，但这个不是一个直线关系，日本有很多企业在世界各地，日元国际化的程度也不见得就有多高。还是那句话，是什么事情就当什么事情做，人为地赋予它太多的功能反而更可能把事情搞砸。

资本“走出去”的风险

   记者：中国进行大规模的资本输出，存在怎样的风险？

   张燕生：中国在对外投资时遇到的风险很多。作为新进入国家，我们在很多方面都不成熟、不完善、不协调。因此，一套良好的“走出去”机制是，公平选择承担不同领域、不同项目“走出去”角色的合格企业的重要武器。“十五”期间，我们鼓励“走出去”，鼓励到国外去找资源、参与基础设施建设；“十一五”，“走出去”开始强调更多地与国外开展合作；“十二五”，品牌、技术以及东道主的社会责任等都被提到议事日程上。

   “走出去”不仅要考虑经济因素，更要考虑非经济因素。比如，给当地带来更多就业机会，创造发展机会，在教育和环保等领域有公益性贡献。举个例子，我到印度尼西亚调研了两家企业，分别是民营和国有企业：国有企业主要经营中石油在印度尼西亚的油田，从企业雇员来看，其本地人雇佣率达到百分之百，另一个企业的本地人雇佣率则是百分之九十，它们都为当地创造了很多就业机会。当时国际专家一致认为，中国在印度尼西亚的油田，无论是环保，还是社会责任都做得很好，既然做得这么好，为什么不对全世界宣传呢？

   现在全世界都认为，中国企业的“走出去”是掠夺式的，损害当地环境和民生。当然中国的“走出去”确实存在很多问题，但更多的是为当地人谋福利的好项目。

   中国今后要用行动证明自己不是新殖民主义：我们拿走了资源，但不会留下资源枯竭的城市。中国要用行动进行全民教育，造福非洲兄弟和“一带一路”沿线国家。因此我们希望 “一带一路”能回到我们的传统价值观--君子爱财，取之有道。在开放合作、共享发展方面，中国一直做得很好，只要政府和企业共同努力，相信我们可以在未来35年做得更好。

如何稳妥推进海外投资

   记者：中国未来应当如何稳妥推进对外投资？如果对外投资增长过快，在海外选择投资项目方面是否会欠缺成熟考虑？

   黄益平：推动国际经济策略应该是一个水到渠成的过程。比如美国执行马歇尔计划，不但已经通过二战确立了世界领袖的地位，而且其军事力量控制了世界大部分地区。在经济方面，美国在二十世纪初已经是全球最大的经济体，更重要的是在二战结束之后已经成为科学技术的绝对领导者。这些都保证了战后美国国际经济战略的成功。与当时的美国相比，我国仍然存在很大的差距，在经济方面还是一个中等收入国家，企业在技术、管理等方面还比较落后，其军事力量还缺乏全球性的威慑力，政治上也没有可靠的同盟者。换句话说，一个国家能不能成为一个全球或者地区的领袖，需要经济、政治与军事实力的支持。因此，我们现在在力所能及的范围内提出新的国际经济秩序的主张并将其付诸实施，是一个值得赞赏的举动。但在推进的过程中需要步步为营，小心从事。最有效的做法应该是选择一两个项目，积极推进。如果做得好并且产生了积极的效应，进一步推进就会比较容易。如果头几个项目做砸了，后面的道路就会更加艰难。

   张燕生：打个比方，中国就像是一个18岁的孩子，刚开始挑大梁，但是与45岁的美国相比显然还嫩得多。所以，我们要求18岁的孩子不犯错就能成长是不可能的，要允许他交点学费吃一堑长一智。那么，怎样才能最大限度地减少交学费呢？那就得全面深化改革，全面推进依法治国，也就是制度改革。这次我去广东调研，最大的体会就是广东省的制度变化比我们想象还要快。无论是国企还是民企都在变化。确实有相当一部分国企是有社会责任心和进取心的，它们是中国经济的脊梁；但民营企业也有自己的优势和不足。所以，我觉得全面深化改革，实行混合所有制比较适合。

   记者：在对外基础设施建设“走出去”的过程中，政府应当如何发挥作用？国企、民企如何参与其中？

   张燕生：首先，应该是共建基础设施。在其他国家修建铁路时，一定要考虑自身利益和对方的利益。确实需要合作和协调双方的利益。过去很多年，美中经济与安全评估委员会的报告都认为中国的支柱是国企，所以他们要探索限制国企的方式，最后使用了澳大利亚提出的“中性原则”，来限制政府利用优惠政策帮助国有企业战胜民营企业，在很多方面把中国“妖魔化”了。很多外国企业认为，中国的国有企业土地、贷款都是得到补贴的，因此对我们进行反补贴税诉讼，这是非常荒唐的。认为中国不是完全的市场经济，可以随意对国企进行补贴，是严重违反WTO条约的。中国的国企经过35年的改革，都是高度市场化的，应该公正地看待中国的国企在世界基础设施建设中的作用。

   此外，国内也要开展混合所有制改革，民企在基础设施建设中毫无疑问也扮演重要的角色。但是客观来讲，在企业社会责任方面，还是国企做得更好一些，由于部分民企历史不长、实力不够，往往更加趋利，产生了很多问题。当然，国企也有类似问题，但是毕竟目前民企不如国企实力雄厚。未来应该采取公私合营，或国企和民企混合所有制联合走出去。

   黄益平：如果将东亚经济成功的经历与所谓的华盛顿共识做一个比较，我们发现东亚各国的政府发挥更加积极的作用。这也可能会反映到未来亚投行及丝路基金甚至酝酿中的海上丝路银行的运作之中，明显区别于世界银行和国际货币基金组织。在基础设施领域更是如此，政府需要在新的国际组织的帮助下积极地规划并融资。即便如此，政府也不应该替代企业与市场的作用，比如基础设施项目规划完成以后，施工完全可以交给企业包括民营企业来做。

   记者：在海外投资的过程中，如何防范政治风险？

   张燕生：关于海外投资，从海尔收购美国第二大家电企业美泰克失败的案例中，我们可以吸取的最大教训是，非经济因素和政治因素对中国企业“走出去”的影响不可避免。即使是美国这样市场经济高度规范和成熟的国家，都避免不了会存在这种制约因素。所以，需要我国政府和企业联合起来，同时增强软实力和硬实力，软硬兼施才能给企业“走出去”创造更好的政治环境。由于大国竞争和中国非法移民等因素的存在，非经济因素和政治因素对我国企业“走出去”的影响非常正常。所以，我觉得中国企业需要学会慢慢适应这种变化，同时中国政府也应该从全球视野来帮助企业降低非经济风险和政治风险。